2021年陕西省地方政府与城投平台专题分析报告

——冲出发展围城，陕西“须问西东”

发布机构：普益标准·数据研究中心

研究员：林富美 郭全毓 董加发

2021年4月

摘要

陕西省2020年GDP为

2.62

万亿元，

排名全国第十四位

，处于中游水平。GDP同比增速为2.2%，低于全国平均增速0.1个百分点。

从人均水平来看

，2020年全省人均GDP为6.75万元（按2019年全省常住人口计算），低于全国平均水平。

产业结构方面

，陕西省属于能源资源大省，煤、石油、天然气等重要能源资源储量及产量位居全国前列。近年来全省产业结构不断优化，2020年其三大产业占比分别为8.7%、43.4%和47.9%。

财政收入方面

，2020年陕西省财政总收入为

4478.8亿元，一般公共预算自给率为44.47%，财政自给能力较弱。债务方面

，全省2020年地方政府债务余额为

7432.8亿元，债务规模处于全国中游水平

；债务率166%，

高于全国平均债务率76%，广义政府债务率为482%。陕西省政府债务规模处于全国中等水平，政府债务率高于全国平均水平，债务偿付压力相对较大。

陕西省下辖10个地级市，省会为西安市。从区域经济特点来看，陕西省各地级市经济发展水平差异明显。省会西安市2020年GDP为10020.39亿元，占到全省经济体量的38%。榆林市的GDP为4089.66亿元，排名全省第二。陕西省所有地级城市2020年度GDP平均值为2586.30亿元，低于平均值的有8个城市。铜川市2020年度GDP为381.75亿元，居全省末位。

财政方面，多数地级市财政造血能力较差。

陕西省内各地级市的一般公共预算收入差距较大且各地级市一般公共预算收入主要以税收收入为主。西安市和榆林市的一般公共预算收入规模和财政自给率在省内排名靠前，相较之下其余多数地级市一般公共预算收入规模不高，财政自给率不高，财政造血能力相对较差。

从区县层面来看，

经济方面

，2020年陕西省GDP排名前十的区县集中分布在西安市和榆林市，其中西安市下辖的雁塔区的经济总量排名全省第一，为2510.72亿元。

财政方面

，陕西省2019年一般公共预算收入（2020年暂未披露）排名前十的区县中，有7个西安市所辖区县。其中榆林神木市的一般公共预算收入最高，为91.2亿元。其余区县的一般公共预算收入均在50亿元以下。

债务方面

，政府债务规模前十的区县中，西安市下辖的阎良区、渭南市下辖的华阴市和咸阳市下辖的泾阳县对应的广义政府债务率分别约为1037%、1102%和2013%，其对应的一般公共预算收入或政府性基金收入等各类财政收入较低，债务负担相对较重。相较之下，榆林市下辖的神木市其广义政府债务率约为41%，其经济实力和财政收入均在全省排名相对靠前，其政府债务负担相对较轻。

根据普益标准的地方政府评价模型，

地级市层面，榆林市以84.59分的综合得分排名全省第一

；其余地级市分均在80分以下；

区县级政府中，榆林神木市以83.54分的综合得分排名第一

；排名前十位的区县分布在西安、榆林和渭南。

根据普益标准数据统计，目前陕西省共有城投企业264家，其中地级市城投企业（含省级）共171家，占比65%，区县级的城投平台共91家，占比35%，地级市城投数量显著多于区县级城投。

在融资方式上，截止到2021年3月末，陕西省尚有债券存续的城投平台共108家，其中地级市城投平台78家，区县级城投平台共17家；信托产品市场上，共有59家城投企业有信托产品存续，其中地级市城投企业49家，区县级城投10家。

截至2021年3月末，陕西省城投债余额共计3111.80亿元，其中地级市城投企业的债券余额2810.10亿元，占比达90.3%，而区县级城投企业债券余额为301.70亿元，占比约为9.7%，

其规模远小于地级市城投。区县级城投主体信用等级不高，无发债资格或者发债受到银监会等部门的严格限制，因而其债券存续规模较小

。

从债券期限和票面利率来看，

地级市城投的平均投资期限和平均票面收益率均低于区县级城投。

就信托市场而言

，从融资规模上看，地级市城投企业存续的信托产品总规模为710.04亿元，区县级城投为34.33亿元。对比债券、信托两种融资途径发现，陕西省城投企业以债券为主要融资方式，其次约有18%的城投企业选择通过信托融资，且以地级市城投企业为主。

在期限和利率方面

，债券的平均期限为4.64年，而信托的平均期限仅为1.79年；同时债券的平均利率为5.58%，而信托的平均利率达7.71%，

明显存在利率倒挂

。

在2017年1月1日至2021年3月31日期间，陕西省内尚未发生城投债违约事件，但有5家城投企业先后涉及非标产品违约事件。对于部分经济欠发达、产业相对落后的地区，其下辖的城投企业的非标融资产品等信用风险值得重点关注。如果这类企业发生非标违约事件，投资者需更加谨慎，或优先考虑其他经济财政综合实力强的区域。

根据普益标准的城投企业评价模型，我们计算了陕西省77家发债城投企业的综合评分，其中地级市城投平台参评61家，区县级平台参评16家。全省地级市城投企业主要分布在5~6档，无2档城投企业；区县级城投主要分布在6~7档。从普益评价结果可以看出，3~8档的地级市城投的平均得分高于区县级城投，但1档的地级市城投的平均综合得分略低于区县级城投，表明部分资质较差的地级市城投整体实力反而要弱于区县级城投。整体来看，陕西省资源型城市数量较多，部分地区经济面临转型压力，这也在一定程度影响政府对于城投企业的潜在支持力度。

一、陕西省省地方政府综合分析

（一）2020年陕西省经济增速放缓，财政自给能力一般

陕西省位于我国内陆腹地、黄河中游，在区位上承东启西，是西北地区的经济引擎。

2020年陕西省GDP为2.62万亿元，排名全国第十四位，处于中游水平。

全省GDP同比增速为2.2%，较上年回落2.3个百分点，低于全国平均增速0.1个百分点，增速位次较上年不变，位列全国二十二名。可看出受新冠疫情影响，陕西省

经济增速明显放缓

。从人均水平来看（2020年陕西省人均GDP尚未公布），按其2019年末常住总人口3876万人计算，2020年人均GDP约为6.75万元，略低于全国2020年度人均GDP 7.23万元。

图 1：2020年全国各省经济指标

数据来源：普益标准金融数据平台

产业结构方面

，陕西省属于能源资源大省，煤、石油、天然气等重要能源资源储量及产量位居全国前列，同时陕西省发展仍面临经济结构不合理、对资源性行业过度依赖，城乡区域发展不平衡等问题。近年来，为推动传统产业的优化升级以及加快发展战略性新兴产业，省内正积极打造现代化工、汽车、航空航天与高端设备制造、新一代信息技术、新材料和现代医药等六大新支柱产业。2020年，其三大产业首次由“二三一”调整优化为“三二一”结构，2020年其三大产业结构比重为8.7:43.4：47.9。近十年以来，陕西省不仅实现产值的增加与结构的优化，产业体系也逐渐向高级化、现代化演进。陕西省在农业上，发挥本省知识与教育优势，形成了林果业、畜牧业等特色优势产业；同时制造、加工、通讯、化工、能源等产业不断加快技术改造步伐；结合本省的历史文化、自然景观优势，第三产业中的旅游业也成长快速，同时金融、证券、保险等金融服务业也蓬勃发展。

图 2：2010～2020年陕西省产业结构

数据来源：普益标准金融数据平台

在财政收支方面

，2020年，陕西省全省财政本年收入为4478.8亿元，同比增长4.76%；从收入构成来看，一般公共预算收入、政府性基金收入和国有资本经营收入占财政本年收入的比重分别为50.4%、47.0%和2.6%，一般公共预算收入和政府性基金收入是本省财政主要的财入来源。同期，全省一般公共预算收入为2257.2亿元，位居全国第17位，处于全国中下游，同比下降1.3%，主要是受新冠肺炎疫情、减税降费和经济下行等因素影响；其中，税收收入为1752亿元，占一般公共预算收入比重为77.62%，收入质量一般。全省政府性基金收入2104.7亿元，增长13.2%，主要是西安等地国有土地使用权出让收入增加较多。全省一般公共预算自给率 （一般公共预算收入/一般公共预算支出）为44.47%，财政平衡能力不足，对于中央补助收入的依赖度较高。

图 3：2020年陕西省财政总收入构成

数据来源：普益标准金融数据平台

（二）陕西省债务规模处于全国中游水平，债务及偿付压力相对较大

在地方政府债务方面，陕西省全省2020年末地方政府债务余额为7432.8亿元，债务规模处于全国中游水平。从城投有息负债规模来看，2020年陕西省城投有息债务余额为14144.0亿元，占到政府广义债务余额[1]（政府债务余额+城投有息负债）的66%。就实际债务负担水平来看，2020年陕西省负债率（地方政府债务余额/GDP）为28%，低于全国平均负债率45.8%；债务率（地方政府债务余额/财政总收入）为166%，高于全国平均债务率76%；广义政府债务率为482%，较政府债务率有较大比例增加，表明地方平台债务增加的比例要高于财力。总体上看，

陕西省政府债务规模处于全国中等水平，政府债务率高于全国平均水平

，债务偿付压力相对较大。

图 4：2020年全国地方政府债务指标（除个别省[2]）

数据来源：普益标准金融数据平台

（三）普益标准地方政府评价模型

普益标准从经济、财政、债务和发展潜力等四个方面对地方政府进行综合评价。

经济方面选取了GDP、人均GDP、GDP增速及城镇化率等四个指标进行打分并加总，省级和地级市政府在经济方面的满分为20分，而区县级政府的经济得分满分为30分。

在财政方面

，选取了财政总收入、一般公共预算收入比率、税收收入比率、一般公共预算收入增速、一般公共预算自给率等指标进行打分，财政指标的总分值为35分。

在债务方面，

我们选取了负债率和债务率进行评价，其中广义负债率是指用广义地方负债（城投有息债务+地方政府债务余额）/GDP来衡量的地方政府债务水平，一般预算债务率是指（地方债务/一般预算收入），广义一般预算债务率是指（广义地方债务/一般预算收入）。考虑到区县级的债务在一定程度上会由上级政府负担，故普益评价给予省级和地级市的债务得分满分为35分，区县政府的债务得分总分为25分。

在发展潜力方面

，我们选择常住人口增速、税收增速和人均GDP增速来衡量地方政府的发展潜力，该项总分值为10分。

最后，我们将这四方面的得分进行相加，得到地方政府的综合评分。

表 1：2021年普益标准地方政府综合评价模型

二、陕西省地级市政府综合分析

（一）各地市经济经济分化较明显，省会优势突出

目前陕西省下辖10个地级市，其中省会城市为西安市。

从区域经济特点来看

，陕西省各地级市经济发展水平差异明显。西安市是我国西部重要的中心城市和交通枢纽，目前已经建立了高新技术产业、装备制造业、旅游产业、现代服务业和文化产业五大支柱产业；2020年西安市全市GDP为10020.39亿元，居全省第一，占到本省经济体量的38%。榆林市2020年GDP为4089.66亿元，排名全省第二。陕西省所有地级城市2020年度GDP平均值为2586.30亿元，低于平均值的有8个城市。铜川市2020年度GDP为381.75亿元，居全省末位。

陕西省各地市之间经济增速差异分化较大

，分布在-11.2%-5.2%之间；其中，西安市、铜川市和榆林市分别位列前三，GDP增速分别为5.2%、4.5%和3.3%。

人均GDP[3]方面

，2020年陕西省地级市人均GDP区域差距较为明显。第一名榆林市人均GDP超第二名西安市2.14万元左右，超最后一名渭南市8.85万元左右。全部地级市人均GDP平均值为5.996万元，低于平均值的有6个。商洛市2020年度人均GDP为3.11万元，居全省地级市末位。陕西省人口大部分分布于关中地区[4]，2019年其常住人口占全省常住人口比重为63.24%，陕北和陕南地区人口相对稀少，常住人口占全省常住人口比重分别为14.73%和22.03%。西安市作为经济强市及人口第一大市，2020年人均生产总值为9.82万元，对全省人均生产总值正向拉动作用较强；渭南市作为第二人口大市，当年人均生产总值仅为3.11万元，为全省第二低。从三大区域来看，陕北地区由于人口较少，人均生产总值较高；由于经济发展水平关系，关中地区人均生产总值高于陕南地区。

从产业结构角度来看

，榆林、延安和宝鸡属于典型的“二三一”结构，其第二产业占比均在55%以上；而其余城市除了咸阳市的第二产业占比较高，其他城市的第三产业占比均在42%以上，为“三二一”结构。榆林市第二产业占比约为65%；榆林市作为陕西省典型的资源型城市，通过将传统的化石能源向新兴的清洁氢能源转型，同时发展氢能产业和发展氢燃料电池公交车，形成千亿级的产业规模。

综合来看，陕西省发达城市主要集中于关中地区，各地级市经济发展水平差异明显。

省会西安市的经济实力在本省内处于绝对领先地位。

图 5：2020年陕西省各地级市经济指标

数据来源：普益标准金融数据平台

（二）多数地级市财政造血能力较差

在财政收支上，

陕西省各地级市一般公共预算收入差距明显，2019年西安市、榆林市和延安市一般公共预算收入排名前三（2020年财政相关数据暂无公布），合计占全省各市一般公共预算收入的比重为76.30%。汉中市、安康市以及商洛市2019一般公共预算合计仅97.72亿元。受经济下行压力加大、减税降费的影响，陕西省各地级市2019年一般公共预算收入增速普遍下滑，并于2020年出现负增长。仅有安康市一般公共预算收入提速增长。相较于持续较大的一般公共预算支出，各地级市一般公共预算收支平衡能力总体处于偏低水平，对于上级补助收入的依赖度较高。

从税收比率来看，

2019年陕西省各地级市税收收入在一般公共预算收入中占比在66%-88%之间。其中，榆林市税收占比最高，2019年税收收入占一般公共预算收入的比重为87.52%，主要是因为煤炭资源税税率提高带动相关税收增收；由于征缴石油开发费和收益并计入非税收入，延安市税收收入占比一直偏低，2019年税收收入占一般公共预算收入的比重为67.74%，为全省最少。可以看出，陕西省多数地级市一般公共预算收入质量一般。

在一般公共预算自给率

（以下简称财政自给率）方面，陕西省各地市一般公共预算收支平衡能力总体处于较低水平，由于一般公共预算支出增速大多不同程度快于收入增速，2019年财政自给率随之有所下降。当年财政自给率排名前三位的西安、榆林和延安分别为56%、55%和35%，其他各地市一般公共预算自给率均低于30%，商洛市一般公共预算自给率仅为7%，居于末位，需依靠大额度上级转移支付平衡资金缺口。

综合来看

，陕西省内各地级市的一般公共预算收入差距较大且各地级市一般公共预算收入主要以税收收入为主。西安市和榆林市的一般公共预算收入规模和财政自给率在省内排名靠前，相较之下其余多数地级市一般公共预算收入规模不高，财政自给率不高，财政造血能力相对较差。

图 6：2019年陕西省各地级市财政指标

数据来源：普益标准金融数据平台

（三）全省城投有息债务主要集中于西安，部分地级市的广义政府债务率相对较高

从地方政府所披露的债务规模来看，2019年末西安市地方政府债务规模为2032.9亿元，为全省最高。第二位的延安市政府债务余额为452.7亿元。其余地级市的政府债务余额分布在100～400亿元之间，整体上政府债务规模和其经济规模相适应。

城投有息负债规模方面

，全省的城投有息债务主要集中于西安市。2019年末西安市的城投有息债务规模约为1.07万亿元，占到全省城投有息债务的75%。咸阳市的城投有息债务规模约为0.2万亿元，占到全省城投有息债务的14%。其余地级市的城投有息负债余额分布在100～400亿元之间。

债务负担方面

，从政府负债率（地方政府债务余额/财政总收入）来看，商洛市高达700%，其余地级市在300%以下；从广义政府债务率（地方政府债务余额+城投有息负债/财政总收入）来看，西安市、咸阳市、商洛市分别为755%、1069%、924%。其余地级市中，广义政府债务率在200%-420%之间。相较之下，西安市和咸阳市的财力增长难以覆盖城投有息债务的增长，自身偿债压力较大。

总体来看，陕西省地方政府债务以及城投有息债务规模主要集中于西安市，广义政府债务率相对较高。主要因西安市城投企业数量相对较多。西安市、咸阳市和延安市“发债城投企业债务+地方政府债务”负担重，对区域内发债城投企业有息债务偿付的保障能力偏弱。其余地级市的债务规模相对不高，除部分广义政府债务率较高的地级市外，整体政府债务偿付风险相对可控。

图 7：2019年陕西省各地级市债务规模指标

数据来源：普益标准金融数据平台

图 8：2019年陕西省各地级市债务率指标

数据来源：普益标准金融数据平台

（四）榆林市债务表现最优，综合实力最强

根据普益标准的地方政府评价模型，我们对陕西省10个地级市进行综合评价。

从四方面的综合表现来看，榆林市以84.59的得分排名全省第一。西安市由于债务表现欠佳排名第二，得分为77.35。其余地级市的综合得分分布在62～75分之间，差异较小。具体来看，榆林市的财政实力和偿债能力表现强劲，这两项指标得分均为全省第一，主要体现在同期其政府自身创收能力较强以及收入来源比较稳定，对于债务的覆盖能力强等。榆林市地域广阔，矿产资源较为集中，传统产业起步较早，对税收的贡献度始终较高。西安市发展潜力排名本省第一，主要是地区生产能力和常住人增速领先于省内其他地级市。

表 2：2021年陕西省地级市政府普益评价结果

数据来源：普益标准金融数据平台

三、陕西省区县级政府综合分析

（一）省内多数区县产业结构不一致

根据2020年各地区政府公开披露数据，我们统计了陕西省107个区县（含县级市）的主要经济数据。从经济总量来看，GDP排名前十的区县中：西安市占到7个、榆林市占到3个。其中西安市下辖的雁塔区和未央区的GDP分别为2510.72亿元和1319.43亿元，排名全省前两位；榆林市下辖的神木市的GDP为1294.00亿元，排名全省第三位。其余区县除了西安市长安区、碑林区和榆阳区，其他的经济总量均在千亿元以下。

人均GDP方面[5]，GDP排名前十的区县中，除了西安市新城区和灞桥区人均GDP在10万元以下，其他地区人均GDP均在10万元以上。其中榆林市下辖的神木市和府谷县，人均GDP在20万元以上，排名全省前两位。其余地区人均GDP分布在10-20万元之间。

图 9：2020年陕西省GDP前十的区县经济指标

数据来源：普益标准金融数据平台

产业结构方面

，GDP排名前十的区县中，以第二产业为主的区县占5个，其余5个区县均以第三产业为主，且占比均在55%以上。榆林市下辖的区县除榆阳区以第二产业为主外，其余区县均以第三产业为主，其中榆林府谷县的第三产业占比均在60%以上。

（二）雁塔区财政自给能力最强

在一般公共预算收支方面，陕西省2019年一般公共预算收入排名前十的区县中，有7个为西安市所辖区县。有2个为榆林市所辖区县，其中榆林神木市的一般公共预算收入最高，为91.2亿元。其余区县的一般公共预算收入均在50亿元以下。

从税收比率上看

，除渭南韩城市外，一般公共预算收入前十的区县其税收收入占比均在80%以上。其中西安市碑林区的税收比率最高，达93%。从一般公共预算自给率上看，西安雁塔区和西安碑林区的一般公共预算收入规模在全省排名靠前，其财政自给率分别为130.1%和126.8%，能很好的满足本区（县）的财政自给自足。除西安市长安区财政自给率为42.21%，其余区县的财政自给率均在50%以上。

整体来看，经济总量较大的区县的财政收支规模普遍较高，财政自给能力强

。

图 10：2019陕西省一般公共预算收入前十的区县财政指标

数据来源：普益标准金融数据平台

（三）区县政府债务规模均在百亿元以下，局部地区债务负担相对较重

从政府债务规模来看，在已公布2019年末政府债务规模的99个区县（含县级市）中，政府债务余额均在百亿元以下，政府债务规模在50亿元以上上的区县仅有2个；80余个区县的政府债务余额均在30亿元以下。从城投有息负债规模来看，截止到2019年末，城投有息债务规模最高的是西安市灞桥区，其规模为198.21亿元。多数区县无城投有息负债。

债务负担方面

，从广义政府债务率来看，政府债务规模前十的区县中，西安市下辖的阎良区、渭南市下辖的华阴市和咸阳市下辖的泾阳县对应的广义政府债务率分别约为1037%、1102%和2013%，其对应的一般公共预算收入或政府性基金收入等各类财政收入较低，债务负担相对较重。相较之下，榆林市下辖的神木市其广义政府债务率约为41%，其经济实力和财政收入均在全省排名相对靠前，其政府债务负担相对较轻。

综合看来

，陕西省省内区县政府债务规模整体相对较小，但部分区县的财政收入规模小，广义政府债务率较高，因而债务负担相对较重。

图 11：2019年陕西省债务规模前十的区县债务指标

数据来源：普益标准金融数据平台

（四）综合得分排名前十的区县主要分布在西安

根据普益政府评价模型，陕西省共有18个区县参评。

从区域分布来看，排名前十位的区县分布在西安、榆林和渭南，其中西安市和榆林市到7和2个。综合得分来看，榆林神木市和西安碑林区综合得分均在80分以上，其余区县得分分布在69-80分间。榆林神木市经济实力和财政实力均排在第一位；西安市雁塔区的发展潜力得分为全省最高。西安市雁塔区在“2020中国最具发展潜力百佳县市”榜单中位列第3名，稳居西部第一。西安市雁塔区是陕西省经济大区、人口大区。辖区经济基础雄厚，经济体量庞大，生产总值在西部城区率先突破2000亿元大关，财政收入连续多年稳居全市前列。辖区消费需求旺盛，商业氛围浓郁，特别是全市首批服务业聚集区之一的小寨商圈，被授予全国首批“中国重点示范商圈”荣誉称号。

表 3：2021年普益标准陕西县级政府综合评价结果前十名

数据来源：普益标准金融数据平台

四、陕西省城投企业概览

（一）城投企业主要集中于西安市

根据普益标准数据，截止到2021年3月末，陕西省共有城投企业264家，其中地级市城投企业（含副省级）共171家，占比65%，区县级城投平台共91家，占比35%，地级市城投数量显著多于区县级城投。从区域分布来看，西安市城投企业数量为137家，约占全省城投企业数量的52%；陕西省除了西安以外各个城市的城投企业数量都很少，主要是由于这些城市的基础设施投资规模有限，1-2个城投基本能够满足全市范围内的基建投融资职能需求。这些城投部分是市级城投，职能集中度高，业务覆盖全市，因此大多数城投企业对当地政府的重要性较高。

图 12：2021年陕西省城投企业地区分布情况

数据来源：普益标准金融数据平台

从区县级政府下辖的城投企业分布来看，陕西省区县下辖城投企业比较少，均不超过两位数；宝鸡市凤翔县和西安市长安区的区县级城投企业数量最多，均有8家。其余区县级城投企业数量排名前十的区县，其城投企业数量均不超过5家。这可能与市级城投业务覆盖范围广有关。

图 13：2021年陕西省区县级城投企业数量排名前十的区县

数据来源：普益标准金融数据平台

（二）城投企业债券融资规模远高于信托融资，非标违约事件或影响区域内融资环境

城投企业的融资方式主要可分为以债券为主的标准化产品，和以银行贷款、信托、资管、融资租赁等为主的非标产品。根据普益标准数据，陕西省城投企业尚有城投债或信托产品存续的城投企业共有108家。下文主要分陕西省城投企业债券和信托产品融资情况。

1. 陕西省城投企业融资方式概览

在债券市场上，截止2021年3月末，尚有债券存续的城投企业有78家，其中地级市城投企业有61家，区县级城投企业有17家。从债券数量上来看，共有350只债券存续，其中地级市发行312只，占比89.1%，区县级发行38只，占比10.9%。从融资规模来看，全省城投债余额共计3111.8亿元，其中地市级城投企业共募资2810.1亿元，占比达90.3%，而区县级城投企业仅募资301.7亿元，占比约9.7%。可看出

陕西省地级市城投企业的融资规模和债券数量远高于区县级城投

。区县级城投主体信用等级不高，无发债资格或者发债受到银监会等部门的严格限制，因而其债券存续规模较小。另外，平均每家地级市城投企业存续债券约有5.1只，募资约46.1亿元；平均每家区县级城投存续债券为2.2只，融资约17.7亿元，规模远低于地级市城投。从债券期限和票面利率来看，地级市城投的平均投资期限和平均票面收益率均低于区县级城投，融资成本低于区县级城投117BP。地级市城投企业的信用质量普遍高于区县级城投，通过标准化债券融资更有优势。

由此可见，在标准的债券市场中，投资者对行政层级较高的地级市城投企业实力和信用资质更为青睐，认为地级市潜在的政府支持力度更为稳固，信用风险相较于区县级城投更小

。

在信托产品市场上，截止2021年3月底，陕西省共有59家城投企业有信托产品存续，其中地级市城投企业49家，区县级城投企业10家，

以地级市城投企业为主

；涉及信托产品共713只，有674只为地级市城投企业所发行，其余39只为区县级城投发行。从融资规模上看，地级市城投企业存续的信托产品总规模为710.0亿元，区县级城投为34.3亿元。从信托产品的平均期限和融资成本来看，地级市城投企业的平均融资期限比区县级城投少0.17个月，平均利率低于区县级城投企业44BP。

综上表明，陕西省城投企业中通过信托融资的主要为地级市城投，地级市城投企业和区县级城投企业的平均融资期限相当，但融资成本比区县级城投要低。

表 4：陕西省城投企业存续债券与信托产品情况(截止2021年3月末)

数据来源：普益标准金融数据平台

对比债券、信托两种融资方式发现，陕西省城投企业以债券为主要融资方式，其中约有24%的城投企业选择通过信托融资，且部分行政层级相对较高的地级市城投更依赖非标融资，这可能与陕西省地级城投企业占比较高有关。从企业数量上来看，目前仍有债券或信托存续的城投企业共有108家，全省城投企业仅通过债券融资的有49家，仅通过信托融资的有30家，而同时采用两种方式融资的有29家城投企业。在期限和利率方面，债券的平均期限约为4.6年，而信托的平均期限仅为1.8年；债券的平均利率为5.58%，而信托的平均利率为7.71%，明显存在利率倒挂。

可见，利用债券融资比信托更有优势，期限更长但成本更低，多数城投企业仍以以债券融资为主。

另一方面，信托相较于标准化债券更为灵活，融资期限相对更短，部分城投企业在面临短期融资需求时，进而选择信托等非标融资方式进行融资。

另外，在平台类型方面，在85家地级市平台中，仅通过发债融资的企业有36家，通过信托融资的有49家；在23家区县级城投平台中，仅通过债券融资的有13家，通过信托融资的有10家，

选择信托融资的地级市城投企业数量多于区县级城投

。从融资规模上看，通过债券或信托融资的85家地级市平台中，信托融资规模约占融资总规模（即债券融资规模+信托融资规模）的20.17%。，23家区县级城投平台的信托融资规模占比约为10.22%。

综合来看，城投债是陕西省城投企业的重要融资方式，融资成本较高的信托融资规模占比相对较小，其中信托融资主要以地级市城投为主，区县级信托融资的比例相对较小。

图 14：陕西省不同融资方式的城投企业数量

数据来源：普益标准金融数据平台

对于29家同时有债券和信托存续的城投企业，我们按照信托产品金额占总募资额的比例从高到低排序，排名前十位的城投企业如表5所示，其中有9家均为地级市城投；信托余额占比在40%以下的只有1家。陕西省西咸新区空港新城开发建设集团有限公司的信托占比最高，达70.67%，目前尚有3只私募债产品、5只公募债产品和80余款信托产品存续。该企业主要负责从事空港新城基础设施及保障房建设和土地开发整理等业务，并新增商品销售业务等。其实际控制人为西咸新区管理委员会。

表 5：陕西省信托余额占比前十名的城投企业(截止2021年3月末)

数据来源：普益标准金融数据平台

2.陕西省城投企业债券主体概览

截止2021年3月末，全省债券余额最高的是西安高新控股有限公司，共404.90亿元。2019年末该公司资产规模为1584.34亿元，资产负债率约为70%。该公司作为西安高新区最重要的基础设施建设运营主体，公司获得股东在各方面给予的有力支持，同时公司承担了区域内道路、桥梁、新农村以及相关配套设施等重大项目的建设任务，在建及拟建项目量充足，业务可持续性强。债券余额前十的城投平台均为地级市城投，反映出地级市城投在债券市场拥有一定的融资优势。

表 6：陕西省城投企业债券余额前十名的企业(截止2021年3月末)

数据来源：普益标准金融数据平台

3.陕西省城投企业非标产品违约事件

在2017年1月1日至2021年3月31日期间，陕西省内尚未发生城投债违约事件，但有5家城投企业先后涉及非标产品违约事件。除韩城市城市投资(集团)有限公司和韩城市城市投资(集团)有限公司作为担保人外，其余3家城投在对应非标违约事件中的角色均为融资人。从产品类型上看，涉及的非标违约产品全部为信托产品，其产品发行规模共计8.93亿元。

从区域分布来看

，涉及非标违约的城投企业分布在渭南、宝鸡和西安市，包括渭南韩城市下辖的3家区县级城投、宝鸡市下辖的1家地级市城投和西安市下辖的1家地级市城投。

地级市非标违约

包括，2017年初，中泰信托发行了“中泰-元泰3号集合资金信托计划”，项目资金用于买断西安渭北投资开发建设集团有限公司因承建“西安秦王二桥至秦汉大道渭河特大桥”项目而形成的对西安渭北工业区临潼现代工业组团管理委员会办公室金额为38,000万元的应收账款。地方政府资金压力导致三重保险同时失效，导致产品逾期；陕国投于2017年初发行了“陕西国投-汉锦42号太白山文化旅游项目贷款集合资金信托计划”，本项目应于2019年4月17日归还信托本、息79081916.25元，截至2020年1月10日，借款人仅归还信托本、息55921916.25元，剩余应付未付本、息2316万元为次级委托人"陕西太白山旅游区管理委员会"信托本金及收益。

区县级非标违约

包括，由陕西国际信托股份有限公司发行，韩城市城市投资(集团)有限公司提供担保的信托产品“陕国投-金玉陶瓷流动资金贷款集合资金信托计划”在2019年8月到期后发生违约；“国元-安盈-201702045号”计划成立于2017年，拟募资2亿元，融资方为陕西省韩城市黄河新区建设开发投资有限责任公司(以下称“黄河新区建投”)，用于补充融资方流动资金，最终到期未能兑付，融资方和担保方联合发出《肯定函》显示，在2019年12月15日之前归还本金的10%和全部到期利息，剩余的1.8亿元自2020年4月-2020年10月分期偿还；2017年7月，国元信托发行了“国元-安盈-201702003号”集合资金信托计划，韩城市城市投资(集团)有限公司作为担保人。国元信托于2019年7月15日向各委托人公示相关函征询意见，申请产品延期至2019年11月30日，并予以从延期开始之日至实际兑付日按10％/年计算投资收益（产品原预计年收益率6.5％-7％）。

由此可见

，即使是行政级别较高的地级市城投，仍然不能排除其债务风险，当地政府经济财政实力以及城投企业自身的经营风险需要同时考虑。综上，从这五起城投非标违约事件来看，陕西省内部分经济欠发达、产业相对落后的地区，其下辖的城投企业尤其是区县级城投可获得的支持相对较弱。如果这类区域多次发行非标融资工具或已发生非标违约事件，投资者需更加谨慎，或优先考虑其他经济财政综合实力强的区域。与此同时，这类非标违约事件对于本省地方政府信仰的冲击也会在一定程度上加剧市场对于弱资质城投的歧视。

表 7：2017～2021年陕西省城投企业非标融资违约概览

数据来源：普益标准金融数据平台

（三）普益标准城投企业综合评价模型

由于城投企业的优劣不仅与企业自身的经营情况有关，还与其所属地方政府的综合实力密不可分。因此，普益标准针对城投企业的综合评价模型中，包含了地方政府综合评价、企业实力及舆情三个方面。模型涉及的具体指标及对应分值如下表所示，最终根据各项指标得分计算出城投企业的综合评分，并根据分值将企业划分为1至9档，对应的评分依次降低。

表 8：2021年普益标准城投企业综合评价模型

（四）陕西省城投企业综合得分均80分以上仅有两家，省内无2档城投企业

根据普益标准的城投企业评价模型，我们计算了陕西省77家发债城投企业的综合评分，其中地级市城投平台参评61家，区县级平台参评16家。

1.陕西省城投企业综合评价结果概览

从全省各城投企业的普益综合评价结果来看，地级市城投企业主要分布在5~6档，其数量占比达66%，区县级城投企业主要分布在6~7档。从各档情况来看，陕西省内无2档企业，7家4档企业均为地级市城投；5~6档主要为地级市城投企业，区县级城投数量较少。省内无9档企业。

从普益评价结果可以看出，陕西省城投企业的综合得分在80分以上的有两家，地级市和区县各一家，地级市城投的平均得分高于区县级城投0.24分。具体到各档情况来看，省内3~8档的地级市城投的平均得分高于区县级城投，但1档的地级市城投的平均综合得分略低于区县级城投，表明部分资质较差的地级市城投整体实力反而要弱于区县级城投。地方政府的经济实力和政府的支持力度是城投企业综合实力的重要影响因素，这也验证了省内部分经济较强的区县政府发展水平要领先于部分经济发展相对落后的地级市。

整体来看，陕西省资源型城市数量较多，部分地区经济面临转型压力，这也在一定程度影响政府对于城投企业的潜在支持能力，省内优质城投企业数量不多。

图 15：2021年陕西省城投企业普益评价各档数量分布和平均得分

数据来源：普益标准金融数据平台

2.普益标准地级市城投企业评价结果

根据地级市城投企业的综合得分，综合排名前十位的平台主要分布在西安市和榆林市，分别占到6个和2个，其次铜川市和渭南市各有一家城投企业跻身前十。

这十家城投企业中，综合实力排名第一的为陕西榆神能源开发建设集团有限公司。

该公司作为榆神工业区最主要的基础设施项目投资建设主体，主要承担榆神工业区基础设施及重大项目的投资、融资、建设运营和管理任务；从事政府授权范围内国有资产经营管理和资本运作；参与土地整理和熟化工作；整合工业区资源，谋求工业区的经济效益和社会效益最大化。因此，公司具有本区域垄断性经营优势，基本没有外来竞争，市场相对稳定，所经营的资产具有长期稳定的收益。

另外，商洛市城市建设投资开发有限公司的综合评分在全省地级市公司中排名垫底，最新主体信用评级为AA。该公司主要负责商洛市内的客运、基建，供水等业务，部分业务具有一定区域垄断性，但政府支持力度有限。近些年该公司出现违规抵押融资，未按规定使用募集资金的情况。截止2019年末，公司总资产为182.64亿元，资产负债率达71.77%。

表 9：2021年陕西省地级市城投企业普益综合评价前十名

数据来源：普益标准金融数据平台

3.普益标准区县级城投企业评价结果

根据各区县级城投企业的综合得分，综合排名前十的城投企业覆盖省内4个地级市，尚可反映陕西省较优质区县级城投企业的总体信用情况。其中西安市下辖的区县级城投数量有5家，榆林市和咸阳市均有2家，其余1个地级市有1家。

在综合能力方面，神木市国有资本投资运营集团有限公司表现最佳，也是省内区县级城投中唯一一家1档企业。该公司作为神木市主要的投融资主体，承担着神木市国有资产运营管理、基础设施建设等职责，居于区域内行业垄断地位。财政实力强劲、资源禀赋优良、资本结构稳健等方面的优势为公司整体信用提供了有力支持。

另外，区县级城投平台中资质最差的是陕西华山旅游集团有限公司。该企业公司作为大华山旅游区开发运营主体，主要从事华山景区内及周边旅游服务项目的开发运营，无门票收费权，仅有部分收入。华阴市的经济财政实力一般，市场认可度不高。

表 10：2021年陕西省区县级城投企业普益综合评价前十名

数据来源：普益标准

注：[1] 我司发布的城投系列专题中，广义债务余额的统计口径由“政府债务余额与城投债余额之和”调整为“政府债务余额与城投有息负债之和”，特此声明。

[2] 广西、黑龙江和西藏自治区尚未公布2020年债务指标。

[3] 2020年人均GDP暂未公布，本文2020年人均GDP计算方法为2020年GDP/2019年常住人口数量。

[4] 关中地区包括延安市、榆林市；陕北地区包括宝鸡市、咸阳市、渭南市、铜川市以及西安市；陕南地区包括汉中市、安康市、商洛市。

[5] 由于2020年末常住人口尚未公布，人均GDP是由2020年GDP/2019年末常住人口测算得出。

[6] 表格中总资产和资产负债率为2019年年报数据

[7] 债券余额为截止2021年3月末最新数据

[8] 外部评级为城投企业最新外部评级

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